隨著國家大力倡導推廣政府與社會合作模式(PPP模式),各地方政府正積極推進基礎設施和市政工程領域PPP項目的實施和落地。在理想情況下,一個PPP項目最終只選擇一家滿足需求的投資人作為社會資本最為合適,與聯合體相比單個投資人更便于政府監管,利于項目穩定。
但是就大型基礎設施項目而言,由于其初期投資巨大、運營工作相對復雜,從目前社會投資人的市場情況看,缺乏能夠獨立承擔項目投資、建設和運營的全能型企業,大型項目最終確定的社會資本往往是具備不同專業能力的投資人組成的聯合體。因此,主管單位或實施機關在以PPP模式運作大型基礎設施項目時,應根據其特點,在充分考慮潛在投資人市場環境的基礎上,選擇最優的投資人組合。
對于投資規模大、建設標準高、運營周期長的大型基礎設施PPP項目,建議在選擇社會資本時考慮如下方案:
投資方面看實力
基礎設施項目的投資概算一般在億元以上,其中大型項目的投資普遍超過10億元,比如綜合管廊項目單公里建設成本在5000萬~1億元之間,高速公路項目單公里建設成本基本在1億元左右,而城市軌道交通項目單公里建設成本甚至高達5億~10億元。如此大規模的投資建設往往需要在2~4年的建設期內完成,非財力雄厚或具有強大融資能力的企業難以勝任。
此類項目在選擇社會資本時,首先應考察投資人的財務實力和融資能力,其次應考察項目資金來源的安全性和可靠性,因此,實施機關可以考慮引入財務投資人或者大型建筑投資企業。如果引入財務投資人可優先考慮行業內的產業基金,據了解,為助力項目落地,大部分PPP產業基金的投資期限在10年以上。
建設方面看管理能力
基礎設施的壽命一般為50~100年,為滿足項目長時期的運營,同時避免正常生命周期內重復大規模的再投資,基礎設施類項目往往具有較高的建設標準,如綠色工程和環保類項目等。PPP項目選擇社會資本的目的是選擇一家綜合具有財務實力、建設管理能力和后期運營能力的項目投資人,針對建設方面,應注重考察投資人的建設管理能力,而非具體的工程施工能力。
因此,在選擇社會資本時應重點考察投資人的建設管理能力和經驗,或者考察投資人是否能夠聘請到一家專業建設管理公司來實施項目。具體來說,在建設期社會資本可根據自身建設管理能力或借助建設管理公司的專業經驗,通過公開招標等公平競爭方式選擇項目的施工總承包企業,由總承包企業嚴格按照建設標準選擇各分標段的分包企業或具體施工企業。
運營方面看經驗
基礎設施PPP項目的一個普遍特點是合作經營周期長,一般在20~30年之間。相較于2~4年的建設期,運營期幾乎占據了項目的整個生命周期。在建設期內,項目公司具有運營經驗的股東可以根據運營需求提出合理的建設優化方案;在運營期內,項目公司依據運營股東的技術支持,負責項目日常運營,同時擔負項目設備設施的更新改造及必要的追加投資。
對于運營期很長的PPP項目來說,為保障項目的安全與穩定,投資人需要具備豐富的專業運營經驗。因此,這類項目在選擇社會資本時,應優先選擇具有足夠運營能力的投資人,通過項目公司直接負責項目的運營工作。否則,如果選擇一家運營能力不強的投資人,后期運營業務往往會由項目公司外包或委托給其他企業,這種做法可能會涉嫌特許經營權的轉移,有違國家相關法規政策。
綜合前述選擇策略,大型PPP項目有以下幾種供參考的社會資本組合方案:
具有建設管理經驗的運營企業+財務投資人;或者運營企業+財務投資人,同時聘請建設管理企業進行建設管理。污水處理、垃圾處理等相對成熟行業的PPP項目均是采取這種方式,只是該類項目投資規模相對較小,一般由水行業的專業投資公司直接投資經營。而對于大型PPP項目,財務投資人往往不可或缺,這種社會資本選擇策略也將是基礎設施領域內其他行業走向成熟過程中的大趨勢。
具有財務實力的建筑類企業。有財力的建筑類企業能夠在保障項目工程安全、質量和工期的同時,解決項目資金來源問題。但這類企業在運營方面相對較欠缺,一般適合運營難度較小的基礎設施項目,如高速公路等。
運營企業+愿意長期參與的建筑類企業組合?!吨腥A人民共和國招標投標法實施條例》第九條第三款“已通過招標方式選定的特許經營項目投資人依法能夠自行建設、生產或者提供的可以不進行招標,由聯合體中的建筑類企業直接作為項目工程的總承包單位。”在這種投資人組合中,對于運營企業來說,其未來的贏利點主要是項目公司經營過程中的利潤分紅,而建筑類企業除了在運營期按照股權比例獲取分紅以外,還能夠在建設期獲得一定的工程利潤,因此,建筑類企業參與這種PPP項目會面臨一個工程利潤和項目投資回報如何取舍的問題,是運營企業和建筑類企業合作的一個潛在利益沖突點。因此,為保證合作關系的持續和穩定,建筑類企業在參與PPP項目投資的過程中應轉變投資理念,壓低其作為項目總承包單位的工程利潤,降低項目建設投資,增強競爭力。
總體而言,大型基礎設施PPP項目選定的社會投資人,首先應具備足夠的投融資能力、建設管理能力和運營能力,其次投資人之間應具有穩定的合作基礎和一致的利益訴求,只有符合這樣條件的社會資本才能全方位地保障PPP項目運作的安全與穩定。